Se renueva la mitad del Honorable Concejo Deliberante. Pregunta provocadora que, lejos de pretender menoscabar este órgano de gobierno, busca poner en debate cuáles son las funciones centrales que se le atorgan al HCD: el control sobre el Departamento Ejecutivo y el rol de representación social, y cuáles desarrolla efectivamente en una práctica que lo aleja de las bases democráticas de apertura a la participación ciudadana, acceso a la información y control sobre los actos de gobierno y elaboración de propuestas para la solución de las problemáticas sociales. A 30 años de la vuelta a la democracia en nuestro país, cuál es el futuro de esta institución que supo ser el origen de la democracia en occidente.

        En las últimas décadas, los gobiernos locales (municipios, departamentos, comunas) han adquirido un mayor protagonismo dentro de la estructura estatal. El principio de subsidariedad que indica que las demandas sociales deben ser solucionadas por el nivel de autoridad o gobierno más próximo a ellas, ha sido uno de los fundamentos para la revalorización de los municipios dando paso, además, a la importancia del involucramiento de la sociedad en los asuntos públicos, en una democracia participativa.

        En nuestro país, la mayor relevancia de los municipios se desarrolló en un contexto de apertura del mercado y desmantelamiento del Estado. Una de las políticas implementadas, como fue la descentralización de funciones de la nación a las provincias, provocó el traspaso de competencias a los niveles menores sin el correspondiente presupuesto ni capacidad técnica. En una situación de fragmentación y exclusión social, los municipios se enfrentaron a la urgencia de generar respuestas a nuevas y mayores necesidades sociales con una organización administrativa tradicional que no estaba preparada para ello. Asimismo, las expectativas de la población se volcaban cada vez más hacia la instancia local.

        De ser una administración básica encargada del ABL (alumbrado, barrido y limpieza), de obras públicas menores y de la higiene urbana, la recolección de residuos y el mantenimiento de calles y caminos, los municipios fueron adoptando nuevos roles como promotores del desarrollo local y facilitadores de oportunidades, asumiendo funciones de desarrollo social, educación y salud, desarrollo sustentable y planificación territorial, regulación (derechos del consumidor), seguridad, entre otras.

        El municipio de Tigre ha cumplido con las premisas señaladas. Ya en la gestión a cargo de Ricardo Ubieto (1979-1983/ 1987-2006), en los años 90, se puede observar este pasaje de ente administrativo a gobierno local. Pero recién con la asunción de Sergio Massa en 2007, con un fuerte liderazgo y conducción, y un importante apoyo del gobierno nacional en términos de presupuesto y programas, el municipio adquiere nuevas competencias y va consolidando su estructura gubernamental local.

        Recordemos que en la provincia de Buenos Aires, el régimen municipal es establecido por el gobierno provincial, y que está regulado por el decreto ley 6769/58 llamado “Ley Orgánica de las Municipalidades” (LOM). La LOM establece que el gobierno municipal está conformado por el Departamento Ejecutivo (DE) y el Departamento Deliberativo (DD), y tanto el Intendente como los concejales son elegidos en forma directa por el voto popular y duran cuatro años en sus cargos, y pueden ser releectos. El Concejo Deliberante se renueva por mitades cada dos años. Asimismo la LOM fija las funciones del HCD y del Ejecutivo.

        A pesar de las limitaciones que impone el hecho de que el gobierno provincial sea quien regula el funcionamiento de los municipios, no cediéndoles aún la autonomía (1), los municipios han encontrado alternativas políticas para aumentar su capacidad de presión en relación al gobierno provincial.

El rol del Concejo Deliberante

        En esta “modernización” de la gestión municipal, el Departamento Ejecutivo y el Departamento Deliberativo no han tenido la misma trayectoria y este último, incluso, ha perdido legitimidad social en estos 30 años de democracia. Paradójicamente, el órgano deliberativo que ha dado origen a las primeras formas de gobierno democrático en la historia occidental, es el que más desvalorizado se encuentra en relación a la preponderancia del Ejecutivo. Existe una cultura popular que se vuelca hacia el caudillismo, favoreciendo modalidades con fuertes liderazgos en desmedro de los ámbitos colegiados. Pero esto no explica completamente el fenómeno.

        Según la LOM, el Concejo Deliberante tiene la función de legislar a través de la sanción de ordenanzas y disposiciones, tales como ordenanzas impositivas que dispongan aumentos o creación de impuestos o contribuciones; controlar el cumplimiento por parte del DE de las ordenanzas que dicta el HCD y de la legislación vigente; la radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales; el trazado y conservación de calles, caminos, puentes, túneles, plazas y paseos públicos; la conservación de monumentos, paisajes y valores locales de interés tradicional, turístico e histórico; la instalación y el funcionamiento de abastos, mataderos, mercados y demás; la instalación y el funcionamiento de establecimientos sanitarios y asistenciales, de difusión cultural y de interés social; la publicidad en sitios públicos o de acceso público y el transporte en general, etc.

        Del detalle de las competencias enumeradas, se desprende que las funciones centrales del HCD son llevar adelante el control sobre el DE y ejercer la representación de los distintos intereses de la sociedad: control y representación. La primera de ellas consiste en controlar la legalidad de los actos de gobierno y la pertinencia de los mismos para el beneficio de la comunidad y, para ello, se vale del estudio de los proyectos de ordenanza que el Intendente envía al HCD, – siendo el más importante el Presupuesto de Gastos y el Cálculo de Recursos -, la observación del accionar de las diversas áreas del DE y el análisis de la Rendición de Cuentas que cada año debe aprobar o rechazar. La segunda función consiste en trasmitir las demandas sociales en acciones de gobierno.

        “Concejo” viene de la palabra de origen latín “concilium” que significa concilio, reunión. En la Edad Media era la asamblea de vecinos que se encargaba de la administración de las ciudades. Por lo tanto, el HCD es por naturaleza el ámbito deliberativo, parlamentario (del francés “parler”, hablar) y es justamente este rol el que menos se ejercita. Es el espacio para el diálogo y el intercambio de las distintas voces que están presentes en la sociedad y, paradójicamente, la mayor parte de la población no sabe qué sucede adentro del Concejo Deliberante. Hay que destacar además que la palabra concejo con “c” se refiere a un órgano que toma decisiones, que gobierna, mientras que consejo con “s” alude a un órgano que asesora al Ejecutivo. En nuestro caso, el Concejo Deliberante, que implicaría autonomía y administración, se comporta como un Consejo con “s”, dando la idea de sumisión al Ejecutivo.

        En cuanto a las herramientas formales, existen distintos mecanismos de participación ciudadana que cuentan con un marco jurídico provincial y que en varios municipios se están implementando desde hace años como el Presupuesto Participativo, la Banca del Pueblo, la Banca Ciudadana o Voz del Pueblo, la Iniciativa Legislativa, la Consulta Popular, el Acceso a la Información Pública y los Consejos Locales, entre otros. Pero nada de esto, en Tigre, ha tenido validación o implementación desde el HCD. Sólo, una vez al año, se convoca a los mayores contribuyentes para la aprobación de la Ordenanza Fiscal e Impositiva, dando cumplimiento a las disposiciones de la LOM, haciendo un show de participación “elitista”.

        Por otro lado, en el HCD de Tigre, en el que históricamente la mayoría de los integrantes han respondido al oficialismo, el Concejo suele encargarse de aprobar de manera automática las iniciativas del Ejecutivo. Así, el debate pierde todo sentido porque la elaboración de los proyectos se traslada al interior del DE, entre el Intendente y sus colaboradores, y los concejales opositores apelan a la denuncia pública, o interpelan al Intendente directamente, porque es el que toma las decisiones. En algunos casos además, se desdibujan las diferencias entre el oficialismo y la oposición, y las discusiones se reducen al reparto de cargos y prebendas o a cuestiones formales de funcionamiento del Concejo y, cuando se producen debates en las sesiones, no se registran diferencias conceptuales importantes (2).

        A los HCD se les atribuye un rol importante en el financiamiento de la política partidaria en el ámbito local, a través de la provisión de cargos públicos en la planta de personal de apoyo o la sanción de ordenanzas para devolver o compensar favores a individuos o grupos que han colaborado en la campaña electoral. “Se privilegia el financiamiento de la política local con los fondos públicos para reproducir el entramado clientelar que garantiza reelecciones en los cargos. No hay secreto mejor guardado en los Concejos Deliberantes que la planta de personal” (3).

Consideraciones finales

        Se puede observar que las funciones centrales del HCD, control sobre el Ejecutivo y representación por medio de la sanción de ordenanzas que respondan a las diversas demandas sociales, y a la apertura de espacios de participación, son superadas por los fines de acumulación político partidario y/o de aprobación de las iniciativas que envía el Intendente. De esta manera, la tarea de elaborar e implementar políticas públicas queda relegada exclusivamente al Departamento Ejecutivo.

        Los autores Alejandro López Accoto y Fernando Krakowiak, en el papel titulado “La producción legislativa de los Concejos Deliberantes en el Conurbano Bonaerense”, se preguntan: “¿Para qué sirve el Concejo Deliberante en los municipios del Conurbano Bonaerense?”, y se atreven a dar la siguiente respuesta: “Cumplen fundamentalmente dos funciones: 1-Legitimar todo lo resuelto por el Poder Ejecutivo y promulgar las Ordenanzas que éste necesita y propone. 2-Favorecer y profundizar el entramado clientelar de la política local no solo a través de la promulgación de un número importante de ordenanzas concebidas como favores sino también a través del financiamiento vía Concejo Deliberante de los aparatos partidarios locales”.

        Sin pretender agotar el debate, se puede aventurar que sólo la participación social a través de la voluntad política de los ediles que logren escapar de la lógica institucional internalizada, que se ha señalado, podrá ejercer presión para que el HCD pueda recuperar algo de la esencia de su propio origen como órgano deliberativo.

(1) A pesar de que la Constitución Nacional consagra desde 1994 la Autonomía Municipal (Art 5 y 123), la Constitución provincial no la garantiza. La autonomía municipal de los municipios. La autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de su competencia territorial y material.

(2) López Accoto, Alejandro y Krakowiak Fernando, “La producción legislativa de los Concejos Deliberantes en el Conurbano Bonaerense”, en “VII Seminario nacional de la Red de Centros Académicos para el Estudio de los Gobiernos Locales”, Buenos Aires, 2005

(3) Op. Cit. Pág. 16.