En numerosas oportunidades se ha manifestado por este medio acerca de la necesidad de preservar los humedales por los servicios ecológicos que éstos ofrecen al ambiente y la sociedad derivados de los recursos naturales, las funciones ecosistémicas y los atributos paisajísticos. Se trata de los mecanismos que regulan y mantienen la estabilidad del paisaje a través de procesos fundamentales de la naturaleza como la depuración de las aguas, la reserva de agua dulce para consumo y producción, la mitigación del efecto de las inundaciones, la biodiversidad, el interés turístico, etc.
El partido de Tigre, que cuenta con grandes superficies de humedales y es, además, atravesado por dos cuencas, la del río Reconquista y la del Río Luján, desde fines de la década del 80, ha sido y es uno de los escenarios favoritos de la Región Metropolitana de Buenos Aires para el emplazamiento de las urbanizaciones cerradas, las que se ubican mayormente en zonas de humedales.
De esta manera, dentro del universo de las urbanizaciones cerradas, se pueden ubicar a las Urbanizaciones Cerradas Polderizadas (UCP) que son aquellos emprendimientos urbanísticos construidos sobre áreas de humedales y que requieren de importantes obras para elevar la cota natural del terreno, y de esta manera evitar las inundaciones. Este tipo de urbanización a partir de los rellenos, la extracción de refulados y dragados para generar lagunas artificiales (y con ese material lograr una cota adecuada), genera consecuencias negativas tales como la fragmentación de zonas con elevado valor natural, la pérdida de biodiversidad, la pérdida de la capacidad de filtración de impurezas de las aguas que pasan a las napas de aguas dulces, también se modifica la aptitud de retener humedad y agua que tienen los humedales (funcionan como esponja natural), la regulación de los ciclos de lluvia, etc. El problema radica en la alta transformación que requieren los recursos naturales en este proceso.
En la planificación territorial o gestión de la tierra, tratándose de las UCP, hay dos cuestiones centrales que tienen que tomarse en cuenta: una es el rol que juega el agua como recurso de venta del emprendimiento – a veces como lagunas o canales internos y otras por su conexión con cursos naturales – y la otra es la condición natural de suelo anegable, de humedal – no urbanizable – que poseen los predios afectados a estos emprendimientos.
Marco normativo provincial
El ordenamiento del territorio de los municipios de la provincia de Buenos Aires está regulado por el decreto-ley 8912/77, “Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo”. Esta normativa junto con sus modificatorias, Decreto-Ley N° 10.128 y las Leyes N° 10653, 10.764,13127 y 133421, establece que la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial, recae en el nivel municipal y que será obligatorio para cada partido como instrumento sectorial (Art 70º de la Ley 8912/77). Es decir, los municipios tienen la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial.
El objetivo del DL 8.912/77, en su espíritu inicial, era disminuir el alto grado de vulnerabilidad – ante posibles usos o actuaciones indeseables – que presentaban los territorios sin regulación alguna o, dicho de otra manera, brindar herramientas que garantizaran entre otros beneficios un mayor grado de previsibilidad en el desarrollo de las actividades en el territorio, la posibilidad de encauzar las inversiones privadas y las obras públicas. Pero el Decreto Ley 8912 se dedica especialmente a una forma específica de desarrollo urbano que son los “clubes de campo”, estableciendo excepciones para soslayar los parámetros que la propia norma exige para el resto de la producción urbana. La Ley no hace referencia a la producción del suelo para la vivienda social en cualquiera de sus formas, no contempla aspectos ambientales y no tiene una mirada integral del hábitat y del territorio. Los especialistas en la temática sostienen que esta ley es obsoleta y poco adecuada para responder a las necesidades actuales del crecimiento de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA).
Los municipios y la aprobación de las urbanizaciones cerradas (2)
En el proceso de planeamiento, los municipios pueden contar con tres tipos de herramientas regulatorias: una “delimitación preliminar de áreas” (de carácter preventivo), una “zonificación según usos” (que cubre las necesidades mínimas del ordenamiento físico territorial) y un “plan de ordenamiento” (donde se estructura el territorio en áreas, subáreas, zonas y distritos y se establecen acciones de promoción, regulación, previsión e inversiones para su desarrollo).
El municipio de Tigre cuenta con un Código de Zonificación pero esta Ordenanza suele ser parcialmente modificada por otras ordenanzas a fin de adecuar los usos del suelo al surgimiento de nuevas necesidades o a los requerimientos de particulares, por la vía de la excepción. Desde la gestión de Ricardo Ubieto las modificaciones al Código de Zonificación han sido una práctica constante.
Asimismo, por el decreto provincial 1.727/02 se creó un sistema de descentralización administrativa para la aprobación de las urbanizaciones cerradas (UC) mediante un convenio entre la provincia y los municipios delegando a éstos la aprobación de las UC (3). El municipio de Tigre se ha adherido a este régimen y puede otorgar la Factibilidad Técnica Final de las UC conforme a los procedimientos establecidos en el decreto 9404/86. Entre las condiciones que deben cumplir los municipios se detallan “contar con una Zonificación según Usos, una oficina de planeamiento – con recursos humanos y técnicos idóneos – y que tengan incorporado un procedimiento de audiencias públicas donde participe y opine la comunidad sobre los emprendimientos de urbanizaciones cerradas previo al otorgamiento de la factibilidad” (4). El Municipio de Tigre cumple los requisitos mencionados siendo un punto a observar el de la convocatoria a audiencias públicas.
Ante las atribuciones transferidas, el municipio descentralizado debe inscribir en el Registro Único Urbanístico las urbanizaciones que apruebe en su jurisdicción. También se encuentra la Comisión Interministerial de Ordenamiento Urbano y Territorial (CIOUT) de la provincia de Buenos Aires que está integrada por representantes de tres organismos: la Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial del Ministerio de Infraestructura, la Subsecretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno y el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) para optimizar y perfeccionar el Sistema de Ordenamiento Territorial Provincial y las relaciones concurrentes con los municipios conforme los lineamientos del decreto ley 8.912/77. No se conocen antecedentes de actuaciones integradas o conjuntas sobre las UCP.
La cuestión ambiental
La cuestión ambiental en la provincia de Buenos Aires está regulada por la ley 11.723/95 de Protección del Ambiente y los Recursos Naturales. En ella se exige la presentación de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) a “todos los proyectos consistentes en la realización de obras o actividades que produzcan o sean susceptibles de producir algún efecto negativo al ambiente de la provincia de Buenos Aires y/o sus recursos naturales” (art. 10) (5).
En el caso de las UCP, donde el proyecto incluye obras de endicamiento, embalses y/o polders, dragados, refulados, etc., es obligatorio que la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) la otorgue la Autoridad Ambiental Provincial (resolución 29/09), que es la OPDS. A partir del año 1998 con la promulgación del Código de Aguas – Régimen de Protección Conservación y Manejo del Recurso Hídrico de la provincia de Buenos Aires – se crea la Autoridad del Agua (ADA) dentro de cuyas atribuciones figuran las de fijación y demarcación de la línea de ribera y la autorización para la creación de comités de cuencas.
Resumen de los pasos para la aprobación de las UC
1- El desarrollador de la UCP tramita la aprobación de localización municipal, es decir, si el uso está “admitido” en la zonificación según usos – normativa de ordenamiento territorial – del municipio. (Que un uso esté “admitido” no implica que esté “permitido” y mucho menos “aprobado”. Un uso puede estar admitido en una zona pero para estar permitido debe cumplimentar todos los requisitos y condicionamientos que establece la normativa vigente).
2- Deben obtener la “factibilidad” de los organismos provinciales competentes en cada tema: de la aptitud hidráulica por parte de la Autoridad del Agua (ADA), de la Declaración de Impacto Ambiental por parte del OPDS y factibilidad de provisión de servicios de infraestructura de los entes prestatarios.
3- Evalúa el anteproyecto el organismo correspondiente: la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial si se trata de un club de campo (CC) o la Subsecretaría de Asuntos Municipales si se trata de un barrio cerrado – BC – y si cuenta con la certificación de las demás factibilidades, se otorga la convalidación técnica preliminar, lo cual “… no implica autorización para efectuar ningún tipo de obras ni para formalizar compromisos de venta”. El mismo organismo evalúa el proyecto y otorga la convalidación técnica final.
4- Una vez aprobado el emprendimiento en esos tres aspectos, podrá aprobarse la subdivisión. De acuerdo a lo establecido por el decreto 1.636/08, las UC deben inscribirse en el Registro Único Urbanístico, como condición indispensable para proceder a la comercialización de las unidades funcionales o parcelas generadas por cada emprendimiento.
En el caso del Municipio de Tigre como éste se ha adherido al decreto de descentralización administrativa, el trámite de aprobación de los emprendimientos (punto 3) se lleva adelante en el ámbito municipal “dando sólo intervención a los organismos provinciales en la aprobación del saneamiento hidráulico y la subdivisión” (6) (puntos 2 y 4).
Continúa en el próximo número.
(1) Región Metropolitana de Buenos Aires está conformada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Gran Buenos Aires y el conjunto de distritos contiguos llegando a un total de 40 partidos.
(2) Se extraen resultados de las investigaciones publicadas en -Pugliese, L.; Sgroi, A., (2012) “Capítulo 5. El papel de la administración en la aprobación de las urbanizaciones cerradas en humedales: una institucionalidad borrosa. Análisis del marco legal y normativo”. En: Pintos, P.; Narodowski, P. La privatopía sacrílega. 1ª ed., Imago Mundi, Buenos Aires. Las referencias en particular sobre Tigre son propias.
(3) En la provincia, las figuras legales vigentes para la aprobación de las urbanizaciones cerradas son el club de campo (CC) y el barrio cerrado (BC) que tienen diferentes tramitaciones. En el caso de Tigre, se refiere a los BC.
(4) Op. Cit. Pág. 128.
(5) De acuerdo a la categoría en que encuadre el caso, las EIA se tramitan a nivel provincial o municipal (según anexo II de la ley).
(6) Op. Cit. Pág. 138
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